鎳作為重要的合金化元素，傳統(tǒng)上廣泛應用于不銹鋼及其他抗腐蝕合金的生產(chǎn)中。隨著清潔能源技術(shù)的不斷革新，鎳在新能源電池制造中的應用也日益普及，成為電動汽車和儲能領域不可或缺的關(guān)鍵材料。根據(jù)世界銀行國際金融公司(IFC)的報告，為實現(xiàn)全球凈零排放目標，到2050年，鎳的年供應量需較2020年增長208%[1]。由于鎳金屬的生產(chǎn)與供應對全球能源轉(zhuǎn)型及未來能源產(chǎn)業(yè)格局所產(chǎn)生的深遠影響，世界主要工業(yè)國家(美國，歐盟，加拿大，澳大利亞和中國)都將鎳視為關(guān)鍵礦產(chǎn)資源之一并在戰(zhàn)略層面予以高度重視。
 

　　一、鎳工業(yè)園區(qū)在印尼的飛速發(fā)展
 

　　全球鎳礦資源總量超過3.5億噸，且高度集中于少數(shù)幾個國家。據(jù)USGS 2024年的數(shù)據(jù)顯示，在已探明的鎳資源分布中，印度尼西亞(下稱“印尼”)以其豐富的鎳儲量位居全球之首，占世界總儲量的42%，遠超排在其后的澳大利亞(18%)和巴西(12%)[2]。值得注意的是，印尼作為鎳礦資源儲量第一大國，其實際產(chǎn)量直到2017年后才穩(wěn)定登頂全球(圖1)。據(jù)統(tǒng)計，2023年全球礦產(chǎn)鎳產(chǎn)量約為360萬噸，較2022年產(chǎn)量大幅增長10.1%。其中印尼的產(chǎn)量占比高達50%，且較2022年產(chǎn)量增長13.9%[3]。印尼在鎳資源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上的突飛猛進主要歸功于其成功的產(chǎn)業(yè)政策和來自中國企業(yè)的大量投資。印尼近年來在利用鎳礦資源促進下游鋼鐵和新能源電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了顯著成就。而下游產(chǎn)業(yè)的迅猛擴張又促進了采礦業(yè)發(fā)展，最終形成“資源+產(chǎn)業(yè)”的正向循環(huán)。采礦業(yè)對印尼 GDP 的貢獻占比也從2020年的4.3%躍升至2022年的9.2%[4]。與此同時，印尼也在2021年超越印度，成為了世界第二大鋼鐵生產(chǎn)國(僅次于中國)。
 

圖1: 全球鎳主要產(chǎn)出國2007至2023年的鎳產(chǎn)量（噸）
 

　　數(shù)據(jù)來源：USGS（中財大綠金院整理繪制）
 

　　印尼政府在推動國內(nèi)工業(yè)發(fā)展方面，特別是在促進礦業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領域的引導外資和管理領域的政策設計和執(zhí)行，展現(xiàn)出了其深遠的戰(zhàn)略眼光。2009年，曾擔任能源礦產(chǎn)部長的時任蘇西洛總統(tǒng)就頒布了《礦業(yè)法》，規(guī)定于2014年起禁止原礦出口，并鼓勵外資企業(yè)在當?shù)赝顿Y建設深加工設施。2014年佐科總統(tǒng)上臺之后，各類鼓勵外資的政策相繼出臺,政府堅持將政策重點放在鼓勵就業(yè)，增強戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)附加值和促進經(jīng)濟多元化等長期目標。在放寬外資準入限制方面，印尼政府在2021年取消了礦業(yè)公司的外資持股比例限制，為外資進入印尼礦業(yè)市場提供了更加寬松的環(huán)境。另一項重大改革舉措是《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》(Omnibus Law)，該法旨在通過降低企業(yè)稅、改革勞動法以及提高行政效率來進一步提高印尼市場的競爭力。
 

　　印尼飛速發(fā)展的鎳礦和下游產(chǎn)業(yè)鏈也得益于來自中國企業(yè)的持續(xù)投資。截至2023年，印尼金屬行業(yè)的外國投資高達 533 億美元，其中大部分資金流入與鎳礦開發(fā)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。過去10年中國投資超過140億美元，在印尼的鎳產(chǎn)業(yè)鏈中扮演著至關(guān)重要的角色[5]。中國企業(yè)如青山集團早在2009年就開始涉足印尼鎳礦開發(fā)，并根據(jù)印尼漸進的工業(yè)政策持續(xù)調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略，打造下游產(chǎn)業(yè)鏈集群，最終形成了以莫羅瓦利工業(yè)園(IMIP)和緯達貝工業(yè)園(IWIP)為代表的大型工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。園區(qū)所在的中蘇拉威西省和北馬魯古省成為印尼經(jīng)濟發(fā)展最快的區(qū)域，2023年的增長率分別達到了11.91%和20.49%，遠高于全國水平(5.05%)[6]。IMIP和IWIP園區(qū)的成功經(jīng)驗也吸引了一大批中國企業(yè)爭相投資印尼的鎳礦產(chǎn)業(yè)鏈，包括德龍鋼鐵，寧波力勤和浙江華友等。
 

　　二、鎳工業(yè)園區(qū)在發(fā)展過程中存在的問題及未來存在的挑戰(zhàn)
 

　　然而，飛速發(fā)展的采礦業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)也會不可避免的帶來眾多環(huán)境和社會治理問題。以大型工業(yè)園區(qū)作為主要經(jīng)濟發(fā)展引擎的模式，如何在保持高速增長的同時納入環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展目標，將會是印尼下一經(jīng)濟發(fā)展階段的重要挑戰(zhàn)。從園區(qū)所在地區(qū)的微觀層面來說，根據(jù)我們的實地調(diào)研，IMIP和IWIP周邊的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在產(chǎn)生根本性的變化。當?shù)厣鐓^(qū)由不到1萬戶的傳統(tǒng)村落迅速擴張到近30萬人的中型城鎮(zhèn)，周邊居民的主要收入來源也由過去的農(nóng)漁業(yè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)與服務業(yè)。同時，大型工業(yè)園區(qū)所引發(fā)的快速城鎮(zhèn)化自然會伴生各類公共治理困境，如交通，垃圾處理，教育，醫(yī)療，用水與電力等各類公共產(chǎn)品的缺失。面對當?shù)乜焖俸蜕疃绒D(zhuǎn)型中出現(xiàn)的各類治理真空，中國企業(yè)如何確定責任邊界并承擔相應的角色，將直接關(guān)系到下一階段如何實現(xiàn)當?shù)厣鐓^(qū)在城鎮(zhèn)化進程中的可持續(xù)發(fā)展。
 

　　從印尼的國家發(fā)展層面來說，以采礦，鋼鐵和新能源電池為核心的重工業(yè)發(fā)展路徑對于印尼的低碳發(fā)展戰(zhàn)略也形成了挑戰(zhàn)。2022年，印尼依據(jù)《巴黎氣候協(xié)定》提交了最新的國家自主貢獻(NDC)，承諾到2030年無條件減排31.89%，在特定條件下更是力爭達到43.2%的減幅。印尼政府計劃在2030年實現(xiàn)碳達峰，并于2060年實現(xiàn)凈零排放。同時，2014年經(jīng)印尼人民代表會議批準通過的國家能源政策框架(National Energy Plan, KEN)確立了能源結(jié)構(gòu)的法律框架，規(guī)劃至2025年可再生能源占比至少達23%，2050年則至少達31%。然而2023年，印尼全國可再生能源在電力結(jié)構(gòu)中的占比僅占13.1%，難以達成近期目標[7]。
 

　　印尼鎳礦資源豐富的地區(qū)，如蘇拉威西島和馬魯古群島，由于地理位置偏遠，且在園區(qū)建成之前電力需求很小，因此島上的電力基礎設施相對落后,電網(wǎng)覆蓋率低且運行不穩(wěn)定。因此，鎳工業(yè)園區(qū)內(nèi)普遍采用自備電廠模式供電。而印尼豐富的煤炭資源使得絕大多數(shù)自備電站均選擇使用燃煤發(fā)電。目前，印尼有117個運行中的自備燃煤電站(Captive CFPP)，總裝機容量為10.8GW，并有14.4GW正在規(guī)劃中[8]。這些自備CFPP導致印尼2022年度的碳排放量增加了21%[9]，使其難以實現(xiàn)各項氣候承諾。印尼亟需在快速工業(yè)化和控制碳排放之間找到相應的戰(zhàn)略平衡和發(fā)展路徑。為了避免以犧牲經(jīng)濟增長為前提追求氣候目標的實現(xiàn)，印尼政府目前的退煤和新能源發(fā)展目標中均未包含工業(yè)園區(qū)內(nèi)的自備CFPP。比如，2022年頒布的第112號總統(tǒng)令(Perpres 112/2022)中印尼宣布不再新建并網(wǎng)燃煤電站，但自備CFPP未被納入禁令范圍。
 

　　然而，即使印尼政府目前對自備CFPP“網(wǎng)開一面”，也并不能保證今后不會對工業(yè)園區(qū)采取任何碳約束政策。當前印尼正處于政權(quán)交接的關(guān)鍵時期，這無疑為未來自備CFPP的前景帶來了一定不確定性。新任總統(tǒng)普拉博沃日前表示他將以繼續(xù)保持經(jīng)濟增速為目標，希望在兩到三年內(nèi)實現(xiàn)8%的GDP增速。日趨成熟的鎳礦產(chǎn)業(yè)鏈也將成為經(jīng)濟增速的主要引擎，但是也不能完全排除新政府對工業(yè)園區(qū)的自備CFPP及其氣候影響進行重新評估的可能性。
 

　　三、印尼鎳工業(yè)園區(qū)退煤的可行性分析及建議
 

　　目前來看，園區(qū)內(nèi)的自備CFPP退出需要額外的技術(shù)，資金和政策支持，單靠企業(yè)在園區(qū)空間范圍內(nèi)自行解決缺乏現(xiàn)實實現(xiàn)條件。從技術(shù)層面來講，目前印尼的鎳礦工業(yè)園區(qū)主要涉及不銹鋼和電池兩個產(chǎn)業(yè)鏈，其中不銹鋼生產(chǎn)的脫碳更具挑戰(zhàn)性。目前的技術(shù)替代方案，如碳捕獲和氫能煉鋼尚不具備大規(guī)模商業(yè)適用條件。如果通過增加園區(qū)內(nèi)的可再生能源發(fā)電來減低碳排放，比如光伏發(fā)電，則要面臨大面積征地的問題。由于很多工業(yè)園區(qū)周邊處于熱帶森林地區(qū)，建設大型地面光伏電站會對生物多樣性和環(huán)境造成影響。此外，可再生能源的間歇性特點難以滿足工業(yè)園區(qū)高強度、連續(xù)性的用電需求，尚不能完全取代火力發(fā)電。目前各主要園區(qū)均制定了一定規(guī)模的可再生能源開發(fā)規(guī)劃，比例約為現(xiàn)有火電裝機的10%-20%。這個比例實際上和目前印尼全國的可再生能源裝機比例持平。
 

　　長遠來看，自備CFPP的退出還是應依托于周邊地區(qū)電力基礎設施的不斷完善和強化。印尼中央和地方政府必須盡快加強鎳資源豐富地區(qū)的電力規(guī)劃和電源電網(wǎng)開發(fā)建設。目前，印尼政府已經(jīng)規(guī)劃了蘇拉威西中南部275千伏輸電主干網(wǎng)項目，旨在建立連接蘇拉威西中部、南部和東南部的綠色輸變電走廊(圖2)。該項目總投資額約為9.3億美元，計劃于2024年開始動工。該綠色走廊也將為中蘇拉維西地區(qū)豐富的水電資源開發(fā)提供可能性，目前有十一個水電項目已納入國家電力公司2021-2030年全國電力供應商業(yè)計劃 (RUPTL)，共計裝機1GW，預計于2030年前投入運營。同時，RUPTL在本地區(qū)也納入了130MW風電項目和一定比例的太陽能，地熱和生物質(zhì)發(fā)電項目。而對于另一個自備CFPP相對集中的地區(qū)馬魯古群島，RUPTL尚未有類似的電網(wǎng)建設規(guī)劃。目前僅是計劃在巴布亞省開發(fā)水電項目并向北馬魯古省跨海供電，而這樣的方案并不利于位于北馬魯古省的自備CFPP重新接入電網(wǎng)或是逐步退出。
 

圖2：蘇拉威西中南部輸電主干網(wǎng)項目規(guī)劃圖
 

　　來源：公正能源轉(zhuǎn)型伙伴計劃/綜合投資與政策計劃（JETP-CIPP），2023
 

　　巨大的融資缺口是將這些規(guī)劃中電力項目付諸實施的最大難點。為解決該問題，2022年11月在巴厘島舉行的G20領導人峰會上，印尼與主要西方國家簽署了公正能源轉(zhuǎn)型伙伴計劃(JETP)，旨在撬動216 億美元的公共和私人資本投資印尼的低碳能源轉(zhuǎn)型領域。2023年2月，印尼政府成立了JETP秘書處并將其辦公地點設在能源礦產(chǎn)資源部。JETP秘書處此后發(fā)布了綜合投資與政策計劃(CIPP)，為印尼低碳能源轉(zhuǎn)型提供了戰(zhàn)略藍圖。目前，CIPP和RUPTL相互呼應，已經(jīng)成為印尼未來國家電力戰(zhàn)略規(guī)劃中關(guān)鍵的頂層制度設計。但是，JETP能否能夠真正幫助印尼在鎳資源豐富地區(qū)盡快實現(xiàn)電力系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設，并促進自備電站將來重新接入電網(wǎng)或是逐步退出，還取決于當?shù)卣蚉LN各地分支機構(gòu)的執(zhí)行能力和意愿。印尼的行政權(quán)力相對集中在中央，地方政府對于電力規(guī)劃和項目篩選少有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。同時，由于大型工業(yè)項目的稅收主要上繳中央政府，地方政府因此缺乏動力支持項目的落地。印尼相對特殊的央地關(guān)系也會對快速推進大型電力基礎設施造成一定的障礙。
 

　　在與中財大綠金院研究團隊的交流過程中，JETP秘書處表示雖然目前自備CFPP沒有涵蓋在CIPP計劃內(nèi)，但JETP秘書處力爭在2024年12月前將其納入統(tǒng)一規(guī)劃中，旨在推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時保證減排目標的實現(xiàn)。面對這種政策不確定性，中方企業(yè)應未雨綢繆提前行動，應對可能針對鎳工業(yè)園區(qū)和自備CFPP的各類碳約束政策。如今，部分中資企業(yè)已經(jīng)在園區(qū)內(nèi)啟動了碳排查和碳核算工作，旨在識別園區(qū)內(nèi)的碳排放源頭并收集數(shù)據(jù)，從中篩選出可行的降碳技術(shù)路線。與此同時，對于園區(qū)內(nèi)的一些國際企業(yè)而言，在ESG框架下對能耗和排放等環(huán)節(jié)進行綠色認證正逐步成為其硬性需求。很多企業(yè)也開始小規(guī)模的技術(shù)試點項目，如利用屋頂光伏和使用棕櫚殼+燃煤的生物質(zhì)耦合發(fā)電等，并在園區(qū)周邊規(guī)劃了大型風電和太陽能發(fā)電項目，以進一步推動園區(qū)低碳發(fā)展。然而，印尼政府對于新能源項目的補貼力度不足，配套政策不完善，導致大規(guī)模投資新能源項目的成本依然偏高。
 

　　印尼各個鎳工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，生產(chǎn)規(guī)模和未來發(fā)展計劃不盡相同，周邊的自然環(huán)境和社區(qū)發(fā)展挑戰(zhàn)也不盡相同。因此，鼓勵各家園區(qū)企業(yè)在充分碳排查的基礎上，開發(fā)自下而上的減排方案將是更為高效和有針對性。筆者認為，印尼政府應該盡量避免采取自上而下的一刀切減排措施，如強行規(guī)定園區(qū)內(nèi)的可再生能源裝機比例或是制定煤電設施的退出時間表等，而是應傾向于設置如碳強度等相對性的約束目標，以此激勵企業(yè)根據(jù)實際情況，探索并實施最適合該園區(qū)特點的減排方案。鑒于在鎳工業(yè)園區(qū)內(nèi)部進行深度減碳和實現(xiàn)凈零排放的技術(shù)難度和成本偏高，也應考慮允許園區(qū)企業(yè)積極參與印尼的碳交易市場[i]和綠電交易體系 [ii]，通過市場化工具抵消一部分自身的排放。作為園區(qū)企業(yè)，關(guān)鍵是要保證在政策窗口期內(nèi)盡快完成園區(qū)內(nèi)部的碳排查，并披露相關(guān)的碳排放數(shù)據(jù)，公示企業(yè)的碳減排目標和手段，減少外界對于鎳礦產(chǎn)業(yè)園和自備CFPP的誤解和疑慮。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 周正韻、沈威：印尼鎳工業(yè)園區(qū)的發(fā)展與減排之路